Ich unterstütze den Vorschlag des Bundesrates, diese Verträge dem fakultativen Referendum zu unterstellen, so wie es die Bundesverfassung vorsieht. Es war ja schliesslich auch der Auftrag des Bundesrates, bei diesen Verträgen so zu verhandeln, dass die verfassungsmässige Ordnung nicht tangiert wird, dass kein schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz vorgenommen wird und auch keine grundlegende Neuorientierung der Schweizerischen Aussenpolitik vorgenommen wird. (Siehe Seite 1039 Botschaft). Infolgedessen lehne ich den Kommissionsantrag ab und ein Staatsvertragsreferendum sui generis. Ich befinde mich damit in der knappen Minderheit der Staatspolitischen Kommission. Dafür entspreche ich der Mehrheit Ihrer Aussenpolitischen Kommission. Zuerst also zur Kommissionsinitiative.
Diese will spezifisch für diese Verträge eine Bestimmung in die Bundesverfassung einfügen, welche in der Folge durch die Verfassungsänderung ein obligatorisches Referendum erfordern würde. Also, man ist sich im Klaren, die Bundesverfassung erfordert kein obligatorisches Referendum, also löst man es mit einer Übergangsbestimmung.
Deshalb oder einfach ausgedrückt: Die Diskussion über den Mehrheitsantrag kann nicht geführt werden, ohne ihn in den Kontext zu stellen, weshalb wir die Übung durchführen und welches die Intention ist. Ziel der Kommissionsmehrheit ist es, die Bilateralen III dem obligatorischen Referendum zu unterstellen – und weil die Verfassung keine Grundlage dazu liefert, will man ad hoc eine schaffen. Dieses Vorgehen ist verfassungswidrig. Denn das Vorgehen ist in der Verfassung festgelegt. Will man es ändern, muss man die Verfassung ändern. Und diesen Anlauf hat man schon mehrmals unternommen. Immer erfolglos.
Teilweise wird in diesem Zusammenhang argumentiert, wir seien frei, die Verfassung auszulegen, wie wir das möchten, wir hätten schliesslich keine Verfassungsgerichtsbarkeit: Das ist richtig, gibt dem Parlament aber keinen Freipass zur Legiferierung gegen die Verfassung. Vielmehr ist das Gegenteil richtig: Weil keine Überprüfung durch das Bundesgericht möglich ist, steht das Parlament erst recht in der Verantwortung, verfassungskonform zu legiferieren.
Die Bundesverfassung bietet aktuell keine Grundlage dafür, die ausgehandelten Verträge mit der EU, so wie sie uns vorliegen, dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Vielmehr ist das fakultative Referendum gemäss Art. 141 BV einschlägig: Verlangen es 50’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone, werden die Verträge mit der EU dem Volk zur Abstimmung unterbreitet.
Das war bei anderen bilateralen Verträgen auch so, im Speziellen bei den Bilateralen I im Jahr 2000 und bei den Bilateralen II mit dem Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen im Jahr 2005. Und gerade letzteres bildet, wenn schon, einen schwerwiegenderen Eingriff in unsere Autonomie als es die Bilateralen III heute tun. Der damalige Justizminister Blocher sagte dazu: «Wir können es wagen.»
Zur Erinnerung zusätzlich zu sui generis: Der Bundesrat machte bei den Bilateralen II – anders als bei den Bilateralen I – geltend, es existiere ausserhalbdes geschriebenen Verfassungsrechts ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis, welches dann zur Anwendung kommen könne, wenn ein Staatsvertrag von derartiger Bedeutung sei, dass ihm Verfassungsrang zukomme. Die Mehrheit des Parlamentes widersprach. Und dies zu Recht.
Erstens:
Die drei immer wieder angerufenen Beispiele für die Begründung eines Referendums sui generis (Beitritt zum Völkerbund 1920, EFTA-Freihandelsabkommen 1972, Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR 1992) sind allesamt unter der alten Verfassung erfolgt und nicht unter der Bundesverfassung von 1999.
Zweitens:
Mit lediglich drei Fällen in rund 100 Jahren lässt sich nie und nimmer ein angebliches Gewohnheitsrecht – auf welches eine sui generis-Argumentation juristisch abgestützt sein müsste – begründen. Für das Entstehen von ungeschriebenem Verfassungsgewohnheitsrecht, welches die Unterstellung unter das Doppelmehrreferendum erfordern bzw. rechtfertigen würde, fehlt es an beiden dafür nach übereinstimmender Lehre und Rechtsprechung erforderlichen Grundvoraussetzungen: Es mangelt sowohl an einer langen und ununterbrochen andauernden einheitlichen Praxis als auch an einer allgemeinen Rechtsüberzeugung.
Und Drittens:
Das seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung von 1999 geltende Verfassungsrecht lässt ein Referendum sui generis nicht zu.
Mit meiner Einschätzung befinde ich mich in Gesellschaft der grossen Mehrheit der Staatsrechtsexpertinnen und -experten. Vor ein paar Monaten haben nicht weniger als zehn von ihnen eine gemeinsame Abhandlung dazu veröffentlicht: Alberto Achermann, Véronique Boillet, Martin Dumermuth, Astrid Epiney, Maya Hertig Randall, Francesco Maiani, Andreas Müller, Benedikt Pirker, Christa Tobler, Peter Uebersax. Auch zwei renommierte emeritierte Staatsrechtsprofessoren, die zugleich langjährige Mitglieder dieser Kammer waren, unsere sehr geschätzten ehemaligen Ständeräte Thomas Pfisterer und René Rhinow, vertreten dezidiert diese Rechtsauffassung. Letzterer hat gemeinsam mit dem emeritierten Staatsrechtsprofessor Georg Müller einen entsprechenden Artikel publiziert, der an Klarheit nichts zu wünschen übriglässt. Aber ich befinde mich mit meiner Rechtsauffassung nicht nur in Übereinstimmung mit der klaren Mehrheit der Staatsrechtsexperten, sondern auch in Übereinstimmung mit der Mehrheit der Kantone, das heisst der Mehrheit der Stände, darunter auch demjenigen, den ich vertrete.
Wie die Kantone abgestimmt haben:
Zustimmung zur Stellungnahme: 21 Kantone ZH, BE, LU, UR, GL, ZG, FR, SO, BS, BL, AR, AI,
SG, GR, AG, TG, VD, VS, NE, GE, JU
Ablehnung der Stellungnahme: 4 Kantone SZ, NW, SH, TI
Enthaltung: 1 Kanton OW (def. Regierungsentscheid steht noch aus)
Fakultatives Referendum: 15 Kantone ZH, LU, FR, SO, BS, BL, SG, GR, AG, TG, VD,
VS, NE, GE, JU
Obligatorisches Referendum: 10 Kantone UR, SZ, OW, NW, GL, ZG, SH, AR, AI, TI
Enthaltung bei der Referendumsfrage: 1 Kanton BE
Zur PaIv SPK: Mit dem heute diskutierten Mehrheitsantrag liefert die knappe Mehrheit der Kommission schliesslich den Beweis, dass die Bilateralen III gemäss Bundesverfassung dem fakultativen Referendum unterstehen: Denn weshalb braucht es eine neue Übergangsbestimmung in der Verfassung, um die Bilateralen III dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, wenn dies die Verfassung angeblich doch schon vorsieht?
Nach Artikel 140 Abs. 1 Bst. b der Bundesverfassung gilt das obligatorische Referendum mit Volks- und Ständemehr beim «Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften». Das wären ein Beitritt zur NATO oder ein Beitritt zur EU. Die ständige Praxis der Bundesversammlung seit Inkrafttreten der neuen Verfassung hat sich an diesen Wortlaut gehalten und stützt die hier vertretene Auslegung. Zwar ist die EU zweifellos eine «supranationale Gemeinschaft», doch bilaterale Verträge mit ihr sind kein Beitritt zu ihr.
Diese Verfassungsbestimmung gilt seit der Neuordnung des Staatsvertragsreferendums im Jahr 1977. Die Verfassungsnorm blieb sowohl bei der Totalrevision der Bundesverfassung im Jahr 1999 und auch im Rahmen der Reform der Volksrechte im Jahr 2003 unangetastet. Anlässlich der Verfassungsreform 1999 lehnten es die eidgenössischen Räte ab, eine Bestimmung aufzunehmen, wonach Staatsverträge von besonderer Bedeutung Volk und Ständen vorgelegt werden müssen. Es sollte nicht bei jedem künftigen Staatsvertrag eine Diskussion eröffnet werden, ob er Volk und Ständen zu unterbreiten sei.
Dem fakultativen Referendum unterstehen gemäss Artikel 141 Abs. 1 Bst. d Ziffer 3 BV «völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtssetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.» Die Bilateralen III erfüllen exakt diese Bedingungen. Nochmals: es war auch der Auftrag des Bundesrates exakt so zu verhandeln.
2003 wurde im Rahmen der Reform der Volksrechte das fakultative Staatsvertragsreferendum so ausgeweitet, dass nicht mehr wie bisher jene Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterliegen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung enthalten, sondern jene, die wichtige rechtssetzende Bestimmungen enthalten oder den Erlass von Bundesgesetzen erfordern (Art. 141 Abs. 1 lit. d Ziff. 3 BV). Anders als das fakultative blieb das obligatorische Staatsvertragsreferendum im Rahmen der Reform der Volksrechte unverändert. Die neue Regelung zum fakultativen und obligatorischen Referendum wurde von Volk und Ständen so beschlossen.
Der nächste Versuch, das obligatorische Referendum auszudehnen, folgte im Jahr 2012 mit der Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk», gemäss welcher das obligatorische Referendum dann anwendbar hätte sein sollen, wenn sich die Schweiz verpflichtet, «zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen» zu übernehmen. Beide Kammern dieses Parlamentes sowie Volk und Stände lehnten die Initiative ab.
Anfang der 2020 er-Jahre folgte schliesslich die nächste grosse Debatte zum Thema, ausgelöst durch eine Motion von Kollege Andrea Caroni. Die Motion forderte, dass völkerrechtliche Verträge mit verfassungsrechtlichem Charakter dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollten. Der Bundesrat unterbreitete dem Parlament einen Vorschlag für eine entsprechende Verfassungsänderung. Die Vorlage scheiterte im Nationalrat. Im Rahmen der Beratung der Vorlage gab es Voten, in denen behauptet wurde, es gebe ein Referendum sui generis. Aber allein mit parlamentarischen Voten kann man nicht etwas in die Verfassung hineinreden. Der Gesetzgeber ist vielmehr berufen, eine gewünschte Regelung in eine Verfassungsnorm zu giessen. Die Vorlage hatte dem Parlament die konkrete Möglichkeit gegeben, diese Verfassungsbestimmung zu formulieren. Aber die Parlamentarier wussten nicht wie und was und gaben auf. Wie soll etwas ungeschriebenes Verfassungsrecht sein (d.h. auf einer allgemein akzeptierten Rechtsüberzeugung basieren), von dem man nicht in der Lage ist, es in geschriebene Worte zu fassen?
Die Kommissionsmehrheit versucht nun diese schlüssige Argumentation für die Anwendbarkeit des fakultativen Referendums zu umgehen, nämlich einer angeblich erforderlichen Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung betreffend die Bilateralen III (Geschäft 26.425). Dafür muss der Zuwanderungsartikel 121a Abs. 4 BV herhalten, welcher, so wird behauptet, durch den neu möglichen Zuzug weniger Personen aus dem EU-Raum verletzt werden würde. Dass dem nicht so ist und die Schweiz die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern auch unter den Bilateralen III weiterhin eigenständig steuern kann – nämlich mittels Kompensation via Drittstaatenkontingente –, hat der Bundesrat bereits in der Botschaft (im Kapitel 2.3.10.1.3, Seite 495-462 von 1086) und nun auch in seiner Stellungnahme vom 12. August 2026 deutlich gemacht und wird ebenso durch die grosse Mehrheit der Staatsrechtsexpertinnen und – experten vertreten. Aber natürlich ist es niemandem verwehrt, eine Verfassungsbestimmung eigenwillig auszulegen, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen.
Wir stehen hier in diesem Rat für den Schutz der Verfassung und der Institutionen. Wir begehen einen heiklen Weg, wenn wir nun in diesem einen Fall, weil wir keine Verfassungsgrundlage finden, mittels Einzelfalllegiferierung die geltende Verfassung unterlaufen und Präjudizien schaffen. Wir werden bei allen künftigen internationalen Abkommen mit ähnlichen Anträgen konfrontiert werden. Die Linke hat längst angekündigt, dass sie bei jedem Freihandelsabkommen die Nachhaltigkeitskriterien überprüfen und jedes Mal das Referendum ergreifen wird. Wieso aber nicht – viel besser – sich das Sammeln von 50’000 Unterschriften ersparen und stattdessen das obligatorische Referendum einfordern mit einem kreativen Vorstoss?
Es sollte in unserem Land keine Rechtssetzung geben aus einzelnem Anlass. Nur weil uns eventuell der Ausgang einer Abstimmung nicht passt. Die Frage des obligatorischen oder des fakultativen Referendums ist keine politische, sondern allein eine rechtliche – und zwar eine verfassungsrechtliche. Wir sind alle der Verfassung verpflichtet.
Das obligatorische Referendum ist ein zentrales Element, das die Schweiz zusammenhält: Volk und Stände einbindet, grossen und kleinen Kantonen die gleichen Rechte einräumt. Das ist wichtig für die Kohäsion der Schweiz. Ich bin überzeugt, wir alle in diesem Rat sind uns der Bedeutung der Rechte der Kantone und der Wichtigkeit des Ständemehrs bewusst. Sonst würden wir nicht in diesem Rat sitzen. Kritik am Ständemehr kommt immer wieder auf, das letzte Mal geäussert von den Verlierern der Konzernverantwortungsinitiative. Aber das Ständemehr ist in die Bundesverfassung geschrieben und wichtig für den Zusammenhalt und die Institutionen. Deshalb kann ich auch diesem «ZürcherundUrnerargument» nichts abgewinnen. Das würde ja dann für das obligatorische Referendum gemäss Verfassung auch gelten.
Ebenso wichtig für die Kohäsion der Schweiz sind aber auch die Rechte des Volkes. Wenn das Parlament dem Volk seine verfassungsmässigen Rechte vorenthält, ist das plebiszitärer Parlamentarismus. Das Schweizer Volk hat sich mit der Verfassung selbst ermächtigt. Das Volk holt sich die Rechte, die es sich wünscht, und wartet nicht ab, ob ihm eine gnädige Obrigkeit, abhängig von deren Laune, Rechte gibt oder Rechte entzieht.
Ich bitte Sie, gemäss der Bundesverfassung mit der Minderheit ihrer Staatspolitischen Kommission zu stimmen und mit der Mehrheit Ihrer Aussenpolitischen Kommission.
Vielen Dank.